Становление и развитие местного самоуправления в России (курсовая)

 

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ    3

1. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ    5

1.1. Начальные этапы формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления    5

1.2. Развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления    12

2. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ    19

2.1. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года    19

2.2. Формирование финансовых основ местного самоуправления    23

2.3. Разработка и принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»   26

2.4. Общая оценка результатов формирования российской модели  местного самоуправления на современном этапе    30

ЗАКЛЮЧЕНИЕ    39

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ    41

 

Введение

 

Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, как научная дисциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах XX века вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции России [1], органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на стадии становления. В силу этого законодательная база местного самоуправления пока несовершенна и во многом противоречива. Шестого октября 2003 года был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ [2].

Практическая реализация Закона проходит крайне сложно, а срок вступления его в силу (изначально - 1 января 2006 года) был отодвинут до 2009 года. В Закон уже внесено множество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается. Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ. Постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство.

В научном смысле муниципальное управление можно рассматривать как составную часть общей науки об управлении в сложных социально-экономических системах и одновременно как составную часть муниципальной науки - о местном самоуправлении. Это комплексная наука, включающая элементы ряда дисциплин: экономики, права, политологии, социологии, демографии, теории управления и многих других. Это отражает многогранный характер самой муниципальной деятельности.

Таким образом, проблема, заявленная в работе, актуальна, что и определило тему исследования.

Объектом исследования являются местное самоуправление.

Предметом исследования являются становление и развитие местного самоуправления в России.

Целью исследования является изучение этапов становления и развития местного самоуправления в России на современном этапе.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

- изучить начальные этапы формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления;

- исследовать развитие нормативно-правовой базы местного самоуправления;

- изучить первый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года;

- исследовать формирование финансовых основ местного самоуправления;

- исследовать процесс разработки и принятия нового закона о местном самоуправлении;

- дать общую оценку результатов формирования российской модели местного самоуправления.

При написании работы использовались труды российских ученых-теоретиков и практиков по проблемам государственного и муниципального управления. Среди них: И. Стародубровская, М. Славгородская, В.Б. Зотов, Е.Г. Анимица, А.Т. Тертышный, В.И. Васильев, М.А. Герасимова, Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин, И.Ю. Юргенс и др.

 

1. Становление местного самоуправления в России

1.1. Начальные этапы формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления

В советский период истории России управление на субнациональном и субрегиональном уровнях осуществлялось Советами народных депутатов. Советы избирались населением и действовали во всех административно-территориальных единицах РСФСР, начиная от отдельных населенных пунктов и заканчивая областями и краями [10, c.23].

При этом Конституцией РСФСР 1978 г. Советы народных депутатов признавались органами государственной власти, и, соответственно, включались в единую систему управления страной. На субнациональном уровне власть не делилась на представительную и исполнительную. Советы избирались населением, депутаты из своего числа избирали исполнительные комитеты (исполкомы), выполнявшие исполнительно-распорядительные функции. В результате один и тот же орган принимал, исполнял решение и контролировал ход его реализации.

Одним из лозунгов советского времени был лозунг «Вся власть Советам!». На практике же реальная власть была в руках исполкомов, которые могли решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, за исключением вопросов, подлежащих рассмотрению исключительно на сессиях (заседаниях) Советов. Аппарат исполкомов рассматривал депутатов исключительно как своих помощников, Советы практически всегда единогласно принимали решения, которые были необходимы руководителям исполкомов [27, c.41].

Система Советов народных депутатов и система исполкомов отличалась строгой иерархичностью, при которой вышестоящие Советы и исполкомы имели право вмешиваться в деятельность нижестоящих, отменять их решения, выпускать распоряжения, регламентирующие их работу. Большое влияние на деятельность Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов оказывали партийные ячейки.

В начале 1990-х годов необходимость преодоления кризиса политической и экономической системы страны поставила перед властями задачу реформирования всей системы государственного управления, включая систему управления отдельными территориями. Одной из основных целей этой реформы было выведение деятельности местных органов власти из-под контроля и опеки партийных организаций, обеспечение самостоятельности местных Советов (как финансовой, так и организационной), повышение значимости представительных органов власти в системе управления территориями.

Первый этап реформ начался с принятием 9 апреля 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый нормативно-правовой акт Советского государства, который вводил в употребление понятие «местное самоуправление». При этом законом не определялось, относится ли местное самоуправление к системе государственного управления или является самостоятельным институтом публичного права [27, c.42].

Принятие Закона не предполагало изменения ранее существовавшей системы Советов народных депутатов, менялся только их статус: все ранее существовавшие Советы из местных органов государственной власти были переименованы в представительные органы местного самоуправления.

Для обеспечения Советам определенной свободы действий и гарантии их прав в Закон были включены нормы, запрещавшие вышестоящим органам исполнительной власти вмешиваться в деятельность Советов. Закон также предусматривал гарантии местного самоуправления, в т.ч. право органов местного самоуправления на судебную защиту. Основными документами, которыми должны были руководствоваться Советы в своей деятельности, признавались законы и решения законодательных органов. Это должно было положить конец практике, при которой различные ведомства и партийные ячейки фактически руководили работой избранных населением Советов.

Гарантиями финансовой и экономической независимости деятельности Советов должны были стать коммунальная собственность (это понятие также впервые в советской истории было введено рассматриваемым законом) и закрепление на постоянной основе подоходного налога в качестве доходного источника местных бюджетов [19, c.23].

На практике нормы этого Закона реализованы не были. Исследователи объясняют это, в частности, распадом СССР и потерей управляемости в обществе, нерешительностью самих местных органов власти, незнанием ими действующих нормативно-правовых актов, и рядом других причин [27, c.44].

Второй этап (1991-1993 гг.). Принятие 6 июля 1991 г. закона РСФСР № 1551-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» стало следующим этапом в становлении правовой основы местного самоуправления [5].

Законом было изменено само понятие местного самоуправления, которое стало определяться как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР».

Законом также определялись территориальные, финансовые, экономические и организационные основы этого института власти. В частности, Закон определил перечень административно-территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. В этот перечень были включены административные районы, города, районы в городах, поселки и сельские населенные пункты. Тем самым было разделено управление областями и краями, в которых сохранилось государственное управление, и управление отдельными территориями внутри краев и областей, где создавались органы местного самоуправления.

Формирование Советов во всех административно-территориальных единицах приводило к созданию многоуровневой системы органов местного самоуправления, при которой на одной и той же территории (например, сельского населенного пункта) могли действовать местные органы власти разных уровней (района, сельского населенного пункта) [15, c.74].

Для исключения дублирования деятельности Закон вводил разграничение компетенции между типами административно-территориальных единиц. Хотя некоторое дублирование полномочий по ряду вопросов все же отмечалось.

Было установлено, что нижестоящие Советы на своих территориях выполняют решения вышестоящих Советов, принятые в пределах компетенции последних. При этом предусматривалась по таким вопросам возможность отмены решений нижестоящих органов вышестоящими. В пределах же своих полномочий сельские, поселковые, городов районного значения Советы признавались самостоятельными и принимали окончательные решения. Советы могли на основании договоров передавать осуществление части своих полномочий другим Советам.

В сфере организации системы органов местного самоуправления Законом были разделены представительные и исполнительно-распорядительные функции. Представительными органами власти остались Советы народных депутатов, исполнительно-распорядительные функции были переданы местным администрациям [10, c.27].

Как и прежде, Советы народных депутатов избирались населением и являлись коллегиальными органами, т.е. решения принимались всеми депутатами Совета. Необходимо отметить, что наличие представительных органов власти не было обязательным, по решению референдумов они могли не формироваться в поселках и сельсоветах. Советы в обязательном порядке избирали председателя Совета и его заместителя. Председатель избирался на сессии из числа депутатов тайным голосованием. Заместитель председателя избирался по представлению председателя Совета. Председатель или заместитель должны были работать в Совете на постоянной основе.

Районные и городские Советы до проведения очередных выборов должны были избирать из своего состава Малые Советы, выполняющие полномочия Совета в период между сессиями. Сельские и поселковые Советы имели право избирать из своего состава Малые Советы. Советы и Малые Советы в пределах своей компетенции принимали общеобязательные решения.

Законом определялся перечень вопросов, которые должны были решаться исключительно на сессиях Совета. К таким вопросам относились следующие [10, c.31]:

- досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях, предусмотренных законодательством;

- защита прав депутатов, лишение депутатской неприкосновенности, установление в соответствии с законодательством ответственности за невыполнение депутатских обязанностей;

- избрание и освобождение от должности председателя Совета и его заместителей, заслушивание отчетов об их деятельности;

- образование, избрание и упразднение постоянных и других комиссий, иных органов Совета, изменение их состава, заслушивание отчетов об их работе;

- рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений;

- рассмотрение отчетов главы местной администрации;

- принятие и изменение положения (устава) о местном самоуправлении и регламента Совета;

- утверждение структуры, штатов аппарата Совета, расходов на содержание Совета в целом и аппарата Совета;

- утверждение руководителей органов местной администрации в случаях, предусмотренных законодательством;

- утверждение планов и программ экономического, социального и экологического развития территорий, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;

- установление дополнительной численности подразделений милиции общественной безопасности (местной милиции), содержащихся за счет средств собственного бюджета.

Перечень вопросов, решение которых являлось исключительной компетенцией Совета народных депутатов, был открытым. Законом предусматривалось, что он может быть расширен федеральными законами и законами субъектов РСФСР.

Местные администрации, в отличие от ранее действующих исполкомов, были единоначальными органами, т.е. органами, в которых подведомственные вопросы решались руководителем единолично. Представительный орган утверждал структуру администрации, руководитель администрации – Глава должен был избираться населением, Глава формировал штат администрации в соответствии с утвержденной структурой [18, c.15].

Вместе с тем, положение об избрании главы администрации населением не было реализовано, так как Постановлением Съезда Народных депутатов от 1 ноября 1991 г. был введен мораторий на проведение выборов глав исполнительной власти на период радикальной экономической реформы.

С ноября 1991 г. Главы администраций назначались главами вышестоящих администраций по согласованию с Советом народных депутатов. На период экономической реформы глава нижестоящий администрации подчинялся главе вышестоящей администрации по вопросам компетенции последней.

Законом также разграничивались полномочия между Советами и местными администрациями, при этом объем полномочий напрямую зависел от статуса территории. В частности, органы власти административных районов имели более широкие полномочия, чем власти населенных пунктов, входящих в них. По Закону компетенция городов областного и районного значения не отличалась.

Однако при определении имущественных прав рядом последующих актов органов государственной власти РСФСР для городов районного значения были введены ограничения, поставившие города районного значения в неравные с областными городами условия. В частности, передача государственной собственности в процессе разграничения на уровень сельских, поселковых и городов районного значения Советов по общему правилу не производилось [10, c.34].

Для обеспечения деятельности местных Советов в соответствии с Законом за ними должна была закрепляться муниципальная собственность, которая признавалась достоянием всего населения территории. Устанавливалась самостоятельность формирования и утверждения местных бюджетов органами местного самоуправления в интересах населения, доходная часть бюджетов должна была формироваться за счет местных налогов и сборов, а также иных источников, предусмотренных законодательством.

К числу иных источников относились, в том числе, отчисления от валютной выручки предприятий (любых форм собственности), расположенных на территории. При этом дополнительные доходы или сэкономленные финансовые ресурсы, полученные в процессе исполнения бюджета, оставались в распоряжении органов местного самоуправления.

Таким образом, российский закон 1991 г. внес существенные коррективы в принципы формирования местных органов власти в стране. Однако на систему местного самоуправления были перенесены ранее существовавшие принципы территориально-административного устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти различных административно-территориальных единиц.

Хотя Законом декларировалась самостоятельность Советов в пределах их компетенции и напрямую не устанавливалась подчиненность одних Советов другим, отдельные статьи Закона ставили органы местного самоуправления поселков, сельсоветов и районных городов в определенную финансово-экономическую зависимость от районных органов управления.

Например, ст. 55 Закона относила к компетенции Советов районов выделение дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих Советов и регулирование отчислений по местным и иным налогам в бюджеты нижестоящих Советов. Решения вышестоящих Советов, принятые в пределах их компетенции, были обязательны для нижестоящих Советов [5, c.22].

В отличие от Советов, для местных администраций Законом напрямую устанавливалась подотчетность сформировавшему их местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам.

Заказать курсовую

 

Добавить комментарий


Защитный код
Обновить